MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO PARA LA CONSERVACIÓN APLICABLES EN EL CENTRO SUR DE LA AMAZONÍA ECUATORIANA

1. INTRODUCCIÓN

La región Amazónica constituye un ejemplo de la ausencia de una política ambiental coherente que propicie el desarrollo sustentable. La contraposición de actividades de alto y extensivo impacto en una región caracterizada por su fragilidad y complejidad ecosistémica ha significado impactos ambientales y sociales nefastos. El legado de la explotación petrolera en el Nororiente de la Amazonía Ecuatoriana es visible. Varios análisis cuantifican el impacto en el cambio de cobertura vegetal ocasionando directa e indirectamente por la explotación petrolera, el mismo que alcanza entre 700.000 y 850.000 hectáreas[1].

Además de la deforestación, la actividad petrolera ha significado otra serie de impactos, que se expresan en una ocupación desordenada del territorio, donde se contrastan altos niveles de crecimiento poblacional, y al mismo tiempo niveles muy altos de pobreza y de ausencia de infraestructura social.

La región Amazónica concentra niveles de pobreza extremadamente altos, donde a través del cálculo del Índice de pobreza por ingreso, la gran parte de la población se ubica en los rangos entre 74 y 97% de pobreza. Vale destacar la correspondencia de la concentración de la extrema pobreza en las áreas donde existe actividad hidrocarburífera en plena producción.

La Fundación PACHAMAMA, suscribió con el Ministerio de Ambiente del Ecuador (MAE) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) un convenio de cooperación interinstitucional, mediante el cual se accede a recursos para desarrollar la presente Consultoría, cuyo objetivo es iniciar un proceso de reflexión sobre las alternativas de desarrollo sustentable en el Centro Sur de la Amazonía Ecuatoriana, en las que se excluyan las actividades vinculadas a la explotación de petróleo en la zona, y que constituyan bases para el sustento de la Iniciativa Plan Verde.

En este contexto, y a partir de abril del presente año, Fundación Pachamama lleva adelante una iniciativa para evaluar opciones de desarrollo sustentable alternativas a la expansión de la explotación petrolera y sus impactos en el Centro Sur de Amazonía Ecuatoriana, área de trabajo de la fundación por más de 10 años. Esta iniciativa pretende generar un ambiente favorable en la opinión pública, así como a nivel de tomadores de decisión políticos para evaluar la necesidad de expandir o no la frontera petrolera hacia el Centro Sur de la Amazonía Ecuatoriana, considerando cómo establecer en su lugar mecanismos que propicien la conservación y manejo sustentable de los recursos naturales existentes en las Provincias de Pastaza y Morona Santiago, sobre la base del reconocimiento de los derechos territoriales de las nacionalidades indígenas que allí habitan. Lo anterior se traduce en la necesidad de generar información sólida y sistemática sobre los costos y beneficios de expandir la explotación petrolera hacia el Centro Sur de la Amazonía, así como de identificar opciones que permitan acceder a diferentes mecanismos que contribuyan a financiar el desarrollo sustentable de la zona - por ejemplo: canjes de deuda, pago por servicios de protección hidrológica, ecoturismo u otros -.

Los objetivos del Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el MAE, MEF y Fundación Pachamama, pueden resumirse de la siguiente manera:

I. La realización de un estudio técnico que analice la factibilidad económica, social y política de opciones para el desarrollo sustentable del Centro Sur de la Amazonía Ecuatoriana, considerando alternativas distintas a la producción petrolera en esa zona.
II. El estudio deberá considerar las propuestas innovadoras de desarrollo sustentable del Centro Sur bajo el marco de una estrategia nacional de reducción del endeudamiento público.
III. Propiciar que las recomendaciones que surjan del estudio técnico sean discutidas e incorporadas por las partes que intervienen en el Convenio y en otros sectores de la sociedad ecuatoriana en general.


2. OBJETIVO DEL ESTUDIO

El objetivo de este estudio es contar con una base de información de mecanismos y/o fuentes de financiamiento para la conservación existentes, tanto en el país como en el extranjero, que tengan potencial de ser replicadas en la zona Centro Sur de la Amazonía Ecuatoriana.

2.1. Objetivos específicos

• Presentar al menos diez mecanismos o fuentes de financiamiento para la conservación a nivel público;
• Priorización de tres estrategias identificadas con potencial de ser implementadas en la zona; y
• Presentar al menos tres mecanismos o fuentes de financiamiento para la conservación a nivel privado, implementables en la zona.


3. METODOLOGÍA Y ALCANCE

3.1. Metodología

La presente investigación busca proponer alternativas de financiamiento para permitir la sostenibilidad financiera de la conservación de la zona, que a mediano plazo sean capaces de convertirse en motores para su desarrollo sustentable. La sostenibilidad financiera se refiere a la posibilidad de garantizar la satisfacción de las necesidades de financiamiento de una reserva para su manejo y conservación. La clave para la sostenibilidad de cualquier proceso o estado es la idea de balance, proporción o equilibrio; la sostenibilidad debe tomar en cuenta cada componente de las relaciones del ambiente social, económico y cultural de los grupos o sociedad.

La sostenibilidad financiera en relación a las áreas de conservación involucra mucho más que la captación tradicional de fondos para llenar los vacíos financieros identificados. La viabilidad financiera de las áreas conservadas se basa, además, en la posibilidad de participación de los diferentes actores relacionados directa o indirectamente con los objetivos de manejo. Consecuentemente las orientaciones de manejo deben ser producto de una agenda compartida, donde se establecen roles y responsabilidades que son la base para la concurrencia y complementariedad financiera tanto a nivel local, nacional, regional, e internacional.

Desde una perspectiva integral, la sostenibilidad implica no solo la suficiencia económica para el manejo de un área o reserva, sino la suficiencia económica que permita a las comunidades ligadas al área, desarrollar alternativas productivas amigables con la naturaleza, capaces de generar bienestar para las poblaciones sin generar presiones que afecten a su conservación.

Desde esta visión, el estudio busca definir líneas estratégicas de financiamiento para un esquema de conservación. El documento se desarrolló con información levantada por Mentefactura tanto para la Estrategia de Sostenibilidad Financiera del SNAP Ecuatoriano para el Ministerio del Ambiente, como para un estudio realizado sobre incentivos para la Conservación Privada desarrollado para TNC.

A partir de estos dos estudios, en los que se contaba con una línea base de información sobre mecanismos de financiamiento e incentivos para la conservación, tanto para espacios públicos como privados, se realizó una priorización sobre los mecanismos, tomando en cuenta las particularidades del Centro Sur de la Amazonía Ecuatoriana, y dentro de éstas la relevancia de los territorios indígenas de la zona, y la posibilidad de implementar mecanismos de financiamiento con una perspectiva regional, aplicables a todo el territorio considerado por el Plan Verde. El proceso de priorización siguió los siguientes pasos:


Recopilación y revisión de experiencias

Esta primera etapa contempló la recopilación de información de mecanismos para la conservación existentes, en base a fuentes de información secundaria -tanto a nivel nacional como internacional-, obteniéndose: 1) una matriz de información[2] con 59 mecanismos que han sido aplicados a nivel de sistemas y que podrían ser replicados como estrategias nacionales para el financiamiento del manejo sustentable y conservación del Centro Sur de la Amazonía; y 2) un compendio de 35 experiencias de financiamiento de la conservación a nivel privado que podrían ser replicadas como iniciativas locales.

En base a estos mecanismos identificados, y dadas las similitudes existentes entre algunos de éstos, se realizó un agrupamiento de mecanismos según sus características, por ejemplo su público objetivo.


Definición de Criterios de Priorización de Mecanismos

Luego de la agrupación de los mecanismos de financiamiento identificados en la etapa previa, se procedió a definir los siguientes criterios de selección para escoger las opciones con mayor potencial:


Cuadro 1. Criterios e indicadores para la priorización de mecanismos de financiamiento.
Criterios
Indicadores
Capacidad de Gestión
Capacidad de control de pago y de uso
Capacidad administrativa
Capacidad de promoción del mecanismo
Aspectos Financieros
Simplicidad o complejidad de requisitos de información y/o estudios previos
Nivel de inversión requerido para desarrollar el mecanismo
Atractivo financiero del mecanismo
Congruencia de la alternativa con el medio ambiente y riesgo de afectación por fuentes externas
Grado de adaptación a los valores locales
Grado de coherencia del mecanismo con los objetivos de conservación locales y nacionales
Riesgo generado por el mecanismo para atentar contra la biodiversidad
Riesgo de generación de incentivos perversos para el desarrollo de otras actividades
Factibilidad de Implementación Legal y Política
Existencia de una ley o norma que regule el mecanismo
Existencia de apoyo político para la implementación del mecanismo
Período de tiempo requerido para la implementación del mecanismo
Fuente: Equipo Consultor Mentefactura.


Es importante mencionar que se trata de criterios todavía generales, que requerirán una depuración más detallada una vez establecida la figura de administración específica, ya sea para la zona del Plan Verde, o para un mecanismo específico. La metodología utilizada se resume en el gráfico a continuación:


Gráfico 1: Proceso de Priorización de los Mecanismos Identificados.

Fuente: Elaboración propia en base a los resultados del ejercicio de priorización y de las sugerencias realizadas en las presentaciones preliminares del producto.


3.2. Alcance

Se trabajó únicamente con información secundaria levantada previamente por Mentefactura para diversos estudios. Además, se contó con información entregada por Fundación Pachamama. La duración de la consultoría fue de un mes. Se buscó principalmente generar una primera aproximación a las oportunidades de financiamiento para el Centro Sur, y sobre la base de estos resultados presentarlo para distintas audiencias involucradas en la toma de decisiones.


4. CONTEXTO: EL PLAN VERDE Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE

El Plan Verde, con su objetivo de declarar la moratoria de la expansión petrolera hacia el centro sur de la Amazonia, es una iniciativa que se enmarca en una Estrategia de Desarrollo Sustentable de la Amazonía Centro Sur del Ecuador, buscando alternativas capaces de generar bienestar sin comprometer los recursos naturales de las generaciones futuras y evitando las externalidades negativas generadas por la actividad petrolera.

Los principales beneficios que buscan ser generados por el Plan Verde son:

• La zonificación y ordenamiento para el desarrollo sustentable y la conservación de la biodiversidad de la zona, producto de un proceso de participación social amplio.
• Contar con recursos financieros y técnicos para garantizar la intangibilidad de la zona núcleo.
• Reducir la conflictividad social.
• El posicionamiento del país a nivel internacional como pionero en la búsqueda de un desarrollo sustentable y equitativo.

El desarrollo sustentable[3] propone el desarrollo de iniciativas con compromiso social, económico y ambiental, siendo las tres igual de prioritarias. Con este norte claro, la idea es entonces motivar actividades que permitan la construcción de una sociedad equitativa, viable y vivible. La consolidación de estos tres principios permite la construcción de un sistema productivo sólido y de una sociedad sostenible.


4.1. Conservación en tierras comunitarias indígenas

El Plan Verde busca la conservación de la Amazonía Centro Sur del Ecuador. Esta zona considera básicamente territorio comunitario indígena en donde se encuentran siete nacionalidades indígenas: Kichwa, Hoaorani, Achuar, Shuar, Zapara, Shiwiar, Andoas. Éstos poseen cerca de 3 millones de hectáreas, y de este territorio el 80% son bosques primarios conservados. En este sentido, es indispensable comprender las especificidades de éstos pueblos indígenas para proponer alternativas adaptables a sus objetivos y cultura, los mismos que se encuentran garantizados por nuestra Constitución bajo derechos colectivos, que comprenden aquellos derechos de ejercicio de autodeterminación y soberanía sobre su territorio.

En 1994, se reconoció en Ecuador[4] la diversidad cultural a través de la Declaración Constitucional del Ecuador como un país pluricultural y multiétnico. La Constitución de 1998 y la ratificación del Convenio 169 exhortaban el cambio de escenario de convivencia de distintas etnias oficialmente reconocidas como diversas, hacia un esquema “intercultural”, donde todas ellas trabajaran en conjunto por el bien común, en igualdad de responsabilidades, oportunidades y derechos.

Además, desde la perspectiva de la propiedad es importante resaltar que las tierras comunitarias son aquellas que se mantienen a título colectivo, tanto por miembros de una comunidad, comuna, asociaciones e inclusive, como señala la Constitución, pueblos indígenas o afroecuatorianos, para los cuáles existen disposiciones específicas para su tratamiento en la Constitución[5], en el capítulo referente a los Derechos Colectivos.

Los pueblos indígenas tienen condiciones específicas y prácticas culturales particulares que los diferencian, privilegiando el sentido de comunidad y de grupo al de individuo, por estos motivos han obtenido derechos particulares. Por todos estos motivos, al buscar definir una estrategia de conservación para un área natural de una comunidad indígena, se deben considerar las especificidades y particularidades para poder generar una propuesta adaptada y efectiva, respetando la lógica interna y la visión indígena específica de cada zona.


4.2. Pueblos indígenas y conservación ambiental

A nivel mundial, las áreas protegidas cubren el 12% de la superficie terrestre. Los pueblos indígenas y las comunidades locales poseen o manejan el 80%[6] de los bosques del mundo. Los pueblos indígenas habitan en cerca del 20% de las tierras emergidas del planeta, frecuentemente en áreas donde han vivido por milenios, en comparación con los responsables de áreas protegidas, que controlan aproximadamente el 6% de la masa terrestre del mundo. Las tribus indígenas, cuya existencia depende de la biodiversidad y del equilibrio de los ecosistemas, se destacan como los más importantes guardianes de la Tierra. Además, un 80% de las áreas protegidas de Suramérica se sobreponen en menor o mayor medida a territorios habitados por indígenas, y quienes coexisten paralelamente poseen una conciencia y voluntad profundamente arraigada de preservación del medio natural.

“El establecimiento de áreas protegidas con frecuencia ha agravado las condiciones de pobreza y erosión cultural de los pueblos indígenas, al no considerar sus necesidades. Ha generado conflictos, los derechos colectivos han sido afectados por la propiedad pública de las AP. Además, las AP han sido asociadas a la perdida de acceso a recursos naturales y profundización de la pobreza, lo que ha generado reacciones adversas por parte de las comunidades indígenas.”[7]

Estos hechos, a los que se suma la falta de reconocimiento del potencial de las practicas tradicionales y conocimiento como herramientas de manejo de las AP, y la falta de participación de las comunidades en la toma de decisiones a nivel gubernamental, han generado grandes críticas y oposición por parte del movimiento indígena Ecuatoriano. La Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), como representante de las comunidades indígenas, y con la consigna de “nunca más un Ecuador sin nosotros”, busca la participación activa tanto en la toma de decisiones sobre el uso y conservación de los recursos naturales, como en su manejo.

Esta voluntad nacional se inserta adecuadamente en la meta 2.2 del Convenio sobre Diversidad Biológica del Congreso Mundial de Parques, que apoya la “participación plena y efectiva para el 2008 de los pueblos indígenas y las comunidades locales, en respeto pleno de sus derechos.”

Esto implica que los mecanismos de sostenibilidad financiera sean propuestos en función de los intereses y objetivos de las comunidades indígenas[8], en base a procesos participativos. Como desafíos importantes para definir estrategias adaptadas efectivas, se deben establecer mecanismos de desarrollo de capacidades a nivel local, y alternativas capaces de integrar herramientas tradicionales y modernas de manejo.


5. DEFINICIÓN DE LÍNEAS ESTRATÉGICAS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA ZONA DEL PLAN VERDE

5.1. Información para la priorización de alternativas

La definición de las líneas estratégicas partió de la caracterización obtenida por la revisión de la información, en la que se definieron los siguientes aspectos:

· Zona alejada con acceso limitado;
· Remanente de Amazonía ecuatoriana conservada, de enorme riqueza e importancia y con gran potencial de financiamiento para conservación;
· La mayoría de la población se encuentra entre el 77% y 97% de pobreza;
· Diferentes tipos de tenencia del suelo: privada, comunitaria (otorgada a las nacionalidades indígenas), estatal (SNAP);
· 7 nacionalidades indígenas (Kichwa, Hoaorani, Achuar, Shuar, Zapara, Shiwiar, Andoas) tienen cerca de 3 millones de hectáreas, y de estas el 80% es bosque primario;
· Los costos de oportunidad a ser considerados frente a conservación son: petróleo, madera, minería, y ganadería;
· Consideración del costo de oportunidad desde una perspectiva macroeconómica de la declaratoria de una no ampliación de la frontera petrolera.

A partir de esta revisión de los mecanismos priorizados[9], y de las sugerencias presentadas en los talleres preliminares de presentación del producto con personal del MAE y del MEF, se definieron dos líneas estratégicas de financiamiento. La primera línea estratégica con el objetivo de generación de ingresos por conservación a nivel nacional y regional, es decir, la generación de financiamiento a nivel macro, que busque compensar los ingresos petroleros a nivel país. Una segunda línea estratégica con el objetivo de la generación de ingresos por conservación para las comunidades a nivel local.


5.2. Objetivo 1: Generación de ingresos por conservación a nivel nacional y regional.

Financiamiento a nivel macro que busque compensar los ingresos petroleros
Dentro de éste objetivo se encuentran tres líneas de financiamiento, la primera de consecución y administración de fondos externos, la segunda de generación de fondos para la conservación, y la tercera de financiamiento por ingresos de autogestión, es decir por venta de bienes y servicios en el mercado.

Estas tres líneas se desarrollan bajo un objetivo de compensación macro. Para ello se requiere una figura legal que de soporte a la conservación en la zona de trabajo del Plan Verde, y una figura legal que reciba los fondos dirigidos a esta iniciativa. Para ello se deberá diseñar algún mecanismo que administre los fondos y los dirija efectivamente hacia los objetivos definidos en el Plan Verde; este puede ser un fideicomiso o fondo ya utilizado en temas de conservación en el país y otras partes de Latinoamérica.



Gráfico 2. Línea Estratégica de Financiamiento 1.

















Fuente: Elaboración propia.


En la matriz adjunta, se señalan varias experiencias que refuerzan la eficiencia de éstos instrumentos implementados a nivel nacional o internacional.

Como segunda línea de financiamiento, se considera la generación de fondos para la conservación basados en el principio de la compensación, con dos mecanismos específicos que pueden ser implementados, que pueden observarse en el gráfico a continuación.


Gráfico 3. Línea Estratégica de Financiamiento 2.














Fuente: Elaboración propia.


Por último la tercera línea de financiamiento se refiere al financiamiento por ingresos de autogestión, es decir por venta de bienes y servicios ambientales en el mercado. Las alternativas dentro de esta línea se pueden observar en el gráfico a continuación.


Gráfico 4. Línea Estratégica de Financiamiento 3.

















Fuente: Elaboración propia.

En definitiva, al consolidar a las reservas protegidas por el Plan Verde mediante una figura que asegure su conservación y que pueda recaudar fondos, las posibilidades de financiamiento son amplias y permiten estrategias similares a las que se podría desarrollar para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador. Para poder implementar estas alternativas se requiere un esfuerzo de cohesión local, y de un apoyo político regional y nacional.


5.3. Objetivo 2: Generación de ingresos por conservación para poblaciones locales

La generación de ingresos a nivel nacional debe ser distribuida de manera justa y equitativa para garantizar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable de las comunidades locales. En este sentido, se propone que los ingresos obtenidos a nivel nacional permitan apoyar inicialmente actividades que generen ingresos en el mediano y largo plazo a las comunidades a partir del uso sostenible de sus recursos. Así, el segundo objetivo contempla una línea estratégica de autogeneración de ingresos apoyada por los recursos obtenidos en el primer objetivo a nivel nacional.

Gráfico 5. Línea Estratégica de Financiamiento para Conservación Privada/ Comunitaria.












Fuente: Elaboración propia.
Esta línea estratégica referente a actividades económicas de carácter privado, puede ser desarrollada individualmente por los diversos propietarios. Sin embargo, la asistencia técnica efectiva y los mecanismos de intercambio de información, pueden reducir el esfuerzo de aprendizaje y conducir a resultados positivas de forma más rápida. Por otro lado, las iniciativas desarrolladas en forma de conglomerados o agrupaciones de diversas etnias locales, lograrán generar un mayor apoyo y resultados más efectivos.


6. LECCIONES APRENDIDAS Y PRÓXIMOS PASOS

6.1. Lecciones aprendidas

• Existen amplias y diversas oportunidades para el financiamiento de la conservación en la zona.
• El apoyo político es requisito primordial para la no ampliación de la frontera petrolera y la conservación de la zona.
• Para la conservación privada y comunitaria se debe tener en cuenta el costo de oportunidad de la conservación, y se debe tener siempre en mente la necesidad de desarrollar de incentivos (monetarios y no monetarios) o mecanismos de financiamiento capaces de compensar mediante otras actividades realizables en el terreno.
• Se requiere una figura legal que garantice la conservación para la implementación de uno o varios mecanismos de financiamiento, además de la administración de los recursos obtenidos.
• Es indispensable, en un segundo paso, analizar con las poblaciones locales cuales serían sus estrategias óptimas.
• Si bien el objetivo del Plan Verde es la no ampliación de la frontera petrolera, es importante considerar mecanismos de compensación por explotación de ciertas zonas que permitan el financiamiento de la conservación del resto del área objetivo, o de otras zonas de explotación petrolera del país hacia esta zona. Estos recursos por compensación deben permitir, por ley, una distribución específica de beneficios a las regiones afectadas, con el fin de mitigar los impactos y generar desarrollo local. Los recursos pueden provenir de altos pagos por los derechos de exploración y explotación, o esquemas de mayores retribuciones ante mayores precios del petróleo; esto es viable dada la tendencia creciente del precio del petróleo en donde se pueden cargar mayores costos iniciales a los proyectos.


6.2. Próximos pasos para la construcción de una Estrategia de Sostenibilidad Financiera desde un esquema de conservación para la zona del Plan Verde

La construcción de una estrategia de sostenibilidad financiera desde un esquema de conservación privada para la zona del Plan Verde, requiere primero del cumplimiento de los siguientes requisitos previos:

1. Respaldo político para la implementación del Plan Verde;
2. Declaración de la no ampliación de la frontera petrolera ;
3. Creación de una figura legal que asegure la conservación de la zona.

Luego de estos tres pasos indispensables se puede pasar al desarrollo de 4 etapas para la implementación de una estrategia de sostenibilidad financiera. Estas son:

1. Caracterización preliminar de la sostenibilidad financiera;
2. Análisis de necesidades de financiamiento para la conservación, y análisis de necesidades de generación de ingresos para compensar los costos de oportunidad desde un perspectiva local y nacional;
3. Estrategia de sostenibilidad financiera, diseño de la figura óptima para el levantamiento y asignación de los fondos;
4. Implementación y monitoreo de la estrategia.


ANEXOS


ANEXO I. El plan verde y el desarrollo sustentable

El Plan Verde, con su objetivo de declarar la moratoria de la expansión petrolera hacia el centro sur de la Amazonia, es una iniciativa que se ubica dentro de una estrategia de desarrollo sustentable de la Amazonía Centro Sur del Ecuador, buscando alternativas capaces de generar bienestar sin comprometer los recursos naturales de las generaciones futuras y evitando las externalidades negativas generadas por la actividad petrolera.

El desarrollo sustentable (gráfico 6) propone el desarrollo de iniciativas con compromiso social, económico y ambiental, siendo las tres igual de prioritarias. Con este norte claro, la idea es entonces motivar actividades que permitan la construcción de una sociedad equitativa, viable y vivible. La consolidación de estos tres principios permite la construcción de un sistema productivo y una sociedad sostenible.


Gráfico 6. El objetivo del desarrollo sustentable.













Fuente: UPMF-MSEST.


En definitiva, el Plan Verde propone hacer una elección sobre el esquema de desarrollo de la Amazonía centro sur, (principalmente las Provincias de Pastaza y Morona Santiago), teniendo como opciones la alternativa inmediata de la explotación petrolera, y el análisis de otras actividades económicas sostenibles bajo esquemas de conservación. El presente documento no pretende en esta fase hacer un estudio costo-beneficio sobre las dos opciones, sino únicamente analizar las alternativas de financiamiento bajo un esquema de conservación adaptables en la zona.

En el gráfico 6 se puede observar el objetivo planteado por el Plan Verde de promover otras fuentes de ingresos sostenibles, frente a la actividad petrolera, que de acuerdo con los especialistas en el tema, tiene un horizonte temporal de aproximadamente 25 años según las reservas probadas.






Gráfico 7. Extracción petrolera vs. actividades económicas bajo esquemas de conservación
















Fuente: Elaboración propia.


Resulta ciertamente complicado intentar analizar los beneficios económicos de las actividades de conservación frente a los beneficios de la extracción petrolera, dados los elevados ingresos que ésta genera en el corto plazo para el sector productivo. Pero, si se analizan a profundidad los beneficios generados por la actividad petrolera para las comunidades locales, e incluso a nivel país, incluyendo las externalidades negativas que genera, la situación puede ser completamente distinta.

En este sentido, es importante reflexionar profundamente sobre qué elegimos como prioridad, y hasta qué punto nuestras elecciones pueden centrarse en indicadores cuantitativos, mas allá de principios u objetivos de nuestras comunidades. Al Gore presenta en su película “La verdad incómoda”, la imagen que se muestra en el gráfico 8, proponiéndonos reflexionar sobre la elección entre ingresos y conservación de un planeta aún sostenible y vivible para nosotros y las generaciones futuras. Desde esta perspectiva, las propuestas del Plan Verde y los posibles esquemas de financiamiento para un desarrollo con conservación adquieren una nueva relevancia.


Gráfico 8. Elección sobre el futuro.
Fuente: Al Gore - La verdad incomoda. Adaptado por la autora.

ANEXO 2. Derechos de las comunidades indígenas en el Ecuador en la Constitución Nacional

El concepto de “población indígena” es una categoría asumida por las Naciones Unidas, que designa a los grupos humanos originarios de los países, cuyas características sociales y culturales singulares los hacen diferentes de la cultura dominante. En casi todos los países del continente habitan pueblos indígenas, con una estructura social basada en sistemas de vida marcados por sus propias tradiciones culturales, religiosas y formas tradicionales de producción y subsistencia, que generalmente se encuentran asentados en territorios de gran riqueza ecológica.

En materia indígena, el organismo de Naciones Unidas ha hecho declaraciones específicas contra la discriminación racial (1965), y ha promovido la creación del Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC), en 1982. Este Consejo impulsó la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas, que garantiza el derecho de las poblaciones indígenas a la vida, a la integridad física, a la identidad religiosa y lingüística, al uso de la medicina tradicional; reconoce derechos económicos y políticos, formas de autonomía, autogobierno y libre determinación; aboga por el derecho a la educación y a la información pública; y, demanda el previo consentimiento de los pueblos para la utilización de los recursos del subsuelo, indemnizaciones y respeto a posesiones tradicionales.


Artículos relevantes de la Constitución Política de la República del Ecuador
Artículo 83.- Los pueblos indígenas, que se autodefinen como nacionalidades de raíces ancestrales, y los pueblos negros o afroecuatorianos, forman parte del Estado ecuatoriano, único e indivisible.
Artículo 84.- El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas, de conformidad con esta Constitución y la ley, el respeto al orden público y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:
Mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingüístico, social, político y económico.
Conservar la propiedad imprescriptible de las tierras comunitarias, que serán inalienables, inembargables e indivisibles, salvo la facultad del Estado para declarar su utilidad pública. Estas tierras estarán exentas del pago del impuesto predial.
Mantener la posesión ancestral de las tierras comunitarias y a obtener su adjudicación gratuita, conforme a la ley.
Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras.
Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socio-ambientales que les causen.
Conservar y promover sus prácticas de manejo de la biodiversidad y de su entorno natural.
Conservar y desarrollar sus formas tradicionales de convivencia y organización social, de generación y ejercicio de la autoridad.
A no ser desplazados, como pueblos, de sus tierras.
A la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su valoración, uso y desarrollo conforme a la ley.
Mantener, desarrollar y administrar su patrimonio cultural e histórico.
Acceder a una educación de calidad. Contar con el sistema de educación intercultural bilingüe.
A sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicina tradicional, incluido el derecho a la protección de los lugares rituales y sagrados, plantas, animales, minerales y ecosistemas de interés vital desde el punto de vista de aquella.
Formular prioridades en planes y proyectos para el desarrollo y mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales; y a un adecuado financiamiento del Estado.
Participar, mediante representantes, en los organismos oficiales que determine la ley.
Usar símbolos y emblemas que los identifiquen.
Artículo 85.- El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos negros o afroecuatorianos, los derechos determinados en el artículo anterior, en todo aquello que les sea aplicable.
Artículo 191.- Ver normas de impartición de justicia.
Artículo 241.- La organización, competencias y facultades de los órganos de administración de las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas, serán reguladas por la ley.
ANEXO 3. Herramientas legales para la conservación privada en el Ecuador

Fuente: Mentefactura. Informe Experiencias en el Uso de Instrumentos Económicos para la Conservación en Tierras Privadas.


Como se pudo observar del análisis precedente, los propietarios privados que cuenten con importantes recursos naturales dentro de sus propiedades, no cuentan con un marco jurídico que les permita conservar sin depender del Estado. Como solución a lo anterior, hasta que exista una normativa específica, en el Ecuador se ha podido actuar con herramientas ya existentes en la legislación ecuatoriana. Sobre la base de la legalidad de dichos mecanismos, se ha trabajado en su aplicación con fines de conservación.

De acuerdo a lo establecido en los documentos “Decídete a Conservar! Guía para la conservación en propiedades privadas”[10], y “La conservación Privada en el Ecuador”[11], los instrumentos jurídicos para la conservación privada aplicables en el Ecuador son los siguientes:


Contrato de Arrendamiento con Cláusula de Conservación
El Código Civil define al arrendamiento como un contrato en el que “las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado”. Se puede dar cuando un propietario de un predio con rica y valiosa biodiversidad, lo arrienda a una persona natural o jurídica para que ésta se encargue de su cuidado y manejo.
Para el caso que nos compete, en los contratos se incluyen cláusulas que limiten actividades perjudiciales al medio ambiente, estableciendo obligaciones de hacer y no hacer, y pudiendo celebrarse entre varias personas naturales y/o jurídicas. Si las partes faltaren a la obligación de conservación, esto sería objeto de indemnización y daría fin al contrato.
Se utiliza esta figura para brindar seguridad jurídica al propietario al utilizar mecanismos como el fideicomiso.


Contrato de Usufructo con Cláusulas de Conservación
El Código Civil ecuatoriano define al usufructo como un derecho real que consiste en la facultad de gozar de un objeto con la obligación de conservar su forma y sustancia, y de restituirla a su dueño. Es el derecho de usar y gozar de una cosa que pertenece a otro sin alterarla -lo que constituye una limitación al dominio del propietario-.
Una organización puede ocupar un predio bajo la figura de usufructo con el objeto de realizar actividades de conservación y proteger los recursos naturales que se encuentren en él, y este puede ser a favor de una o varias personas, u ONG.


Contrato de Servidumbre Ecológica o de Conservación
Es un acuerdo legal entre dos o más propietarios, donde al menos uno de los propietarios acuerda voluntariamente planificar los usos de su propiedad para conservar los recursos naturales que se encuentran en la misma. Para su ejecución se necesitan dos predios de distintos dueños y preferiblemente vecinos: el sirviente y el dominante. El predio sirviente es el que asume el gravamen, a través de diferentes limitaciones en el uso de los recursos existentes en el predio, obligaciones de hacer o no hacer; mientras que el predio dominante es el que se beneficia de las limitaciones establecidas en el predio sirviente.
La servidumbre ecológica puede también ser recíproca, donde ambos predios se limiten en actividades y usos, por lo tanto, el beneficio es mutuo y recíproco.
Por otro lado, las servidumbres ecológicas se pueden establecer por un tiempo determinado o a perpetuidad, y se las puede constituir sobre la totalidad del predio o tan sólo una parte del mismo, de acuerdo a una zonificación. Además, si en un predio ha sido acordada una servidumbre ecológica, sus futuros propietarios la deben respetar por el tiempo que ésta dure.
Debido a que bajo esta figura no se transfiere la propiedad del predio, sino que se mantiene, y que se trata una limitación voluntaria, es más probable que los objetivos del acuerdo se cumplan.


Contrato o Convenio de Conservación
Un propietario privado y una organización civil con fines de conservación acuerdan el establecimiento de limitaciones y restricciones de uso a la propiedad con el fin de mantener sus condiciones naturales. A diferencia de la servidumbre ecológica, no se necesita un predio dominante, puesto que la una parte es el terreno y la otra es la organización. Esta figura se rige por las normas aplicables a las servidumbres ecológicas y se extingue por renuncia voluntaria de la organización contratante o su disolución.


Fideicomiso de Conservación
Bajo esta figura, una persona llamada FIDEICOMITENTE transfiere de manera temporal e irrevocable la propiedad fiduciaria de bienes muebles e inmuebles, a un patrimonio autónomo dotado de personalidad jurídica (FIDEICOMISO), para que otra persolanidad, llamada FIDUCIARIO, administre y cumpla las finalidades específicas instituidas en el contrato de constitución, bien sea a favor del mismo FIDEICOMITENTE o de uno o mas terceros llamado/s BENEFICIARIO(S).
El artículo 109 de la Ley de Mercado de Valores define al fideicomiso mercantil como un contrato en el que “una o más personas llamadas constituyentes o fideicomitentes transfieren, de manera temporal e irrevocable, la propiedad de bienes muebles o inmuebles corporales o incorporales, que existen o se espera que existan, a un patrimonio autónomo, dotado de personalidad jurídica para que la sociedad administradora de fondos y fideicomisos, que es su fiduciaria y en tal calidad su representante legal, cumpla con las finalidades específicas instituidas en el contrato de constitución, bien en favor del propio constituyente o de un tercero llamado beneficiario”.
El constituyente es la persona que crea el fideicomiso y transfiere la propiedad de uno o más de sus bienes hacia el patrimonio autónomo, y es quien establece las instrucciones fiduciarias, que son las actividades que puede desarrollar la fiduciaria al momento de administrar el patrimonio autónomo.
La fiduciaria es la persona jurídica que se encarga de administrar el fideicomiso y cumplir con los objetivos establecidos en el contrato por el constituyente. En este sentido, la fiduciaria sólo puede realizar las actividades que hayan sido previstas por el constituyente dentro del contrato.
El beneficiario es quien se favorece con el cumplimiento del fideicomiso; en el contrato se debe señalar de manera específica al beneficiario. Cualquier persona, a excepción de la fiduciaria, puede ser beneficiaria de un fideicomiso, incluso el mismo constituyente. En el Ecuador, únicamente pueden actuar como fiduciarias las Sociedades Administradoras de Fondos y Fideicomisos


Compra Venta con Cláusula de Conservación
Es un contrato de compraventa típico, que incorpora una cláusula de conservación ecológica mediante la cuál se establece la obligación que tiene el comprador de conservar los recursos naturales existentes en el predio materia de la compra venta. Esta obligación consta en la escritura de compra venta que se inscribe en el Registro de la Propiedad.


Asignaciones Testamentarias con Cláusula de Conservación
Un propietario que pretenda legar la tarea de conservación de un predio valioso a sus herederos, puede hacerlo a través de su testamento. Se puede incluir una cláusula en la que se establezca una condición suspensiva mediante la cuál, quien herede el predio debe proteger y usar sustentablemente los recursos existentes en el mismo, para que pueda usar, gozar y disponer del mismo.
El Código Civil establece que las asignaciones testamentarias pueden ser condicionales, por lo tanto, se pueden establecer condiciones para que se cumplan sus efectos jurídicos.


Bosques y Vegetación Protectores[12]
Según la Legislación Ambiental Secundaria, los bosques y vegetación protectores son “aquellas formaciones vegetales, naturales o cultivadas, arbóreas, arbustivas o herbáceas, de dominio público o privado, que estén localizadas en áreas de topografía accidentada, en cabeceras de cuencas hidrográficas o en zonas que por sus condiciones climáticas, edáficas e hídricas no son aptas para la agricultura o la ganadería. Sus funciones son las de conservar el agua, el suelo, la flora y la fauna silvestre”.
El Ministerio del Ambiente es la entidad que se encarga de determinar mediante acuerdo ministerial los predios que se declaren como bosques y vegetación protectores y, en vista de lo que dispone la misma Ley Forestal, esta declaratoria también se puede realizar sobre predios de propiedad privada. Además, se establecen incentivos para esta figura, que consisten en la exoneración del impuesto a la propiedad rural del predio y la garantía de que los predios declarados como bosques y vegetación protectores no serán afectables por la Reforma Agraria.


Reservas Privadas
Lamentablemente, esta figura no está reconocida por nuestra legislación. Sin embargo, varios propietarios y propiedades han comenzado a utilizar esta denominación para propiedades donde existen recursos naturales valiosos y en las cuáles existe un manejo sostenible y responsable. Únicamente, se necesita de la manifestación de la voluntad del propietario, para declarar de manera unilateral a su propiedad como reserva privada. Sería importante que el propietario cuente con un plan de manejo para la reserva privada, y con incentivos para su conservación.



BIBLIOGRAFÍA

· Ciudadanizando la Política: Aportes de Políticas Públicas para el Debate Nacional. Ecuador, 2006.

· FUNDACIÓN PACHAMAMA, Vásconez, Sigrid; Páez, Pedro. Propuesta de Consolidación de la Política Ambiental en el Ecuador: Garantizar el desarrollo sustentable y la conservación de la biodiversidad en el Centro Sur de la Amazonía. Ecuador, 2006.

· Mentefactura. Estrategia de Financiamiento para la Reserva de Vida Awá. Ecuador, 2005.

· Mentefactura. Experiencias en el Uso de Instrumentos Económicos para la Conservación en Tierras Privadas. Ecuador, 2006.

· Mentefactura. Priorización de Mecanismos de Financiamiento para la Estrategia de Sostenibilidad Financiera del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador (SNAP). Ecuador, 2006

· Parques Nacionales Naturales de Colombia, Elementos para la Planeación de Áreas Traslapadas. Colombia.

· UICN; Emerton, Lucy; Bishop, Joshua; Thomas, Lee. Sustainable Financing of Protected Areas.


[1] No existe consenso sobre el número exacto de deforestación en la región, fuente de información Pachamama
[2] Ver las matrices de Mecanismos de Financiamiento en documento digital adjunto.
[3] Ver en anexos mayor información sobre la relación del Plan Verde con el desarrollo sustentable.
[4] Ver en anexo 2 sobre los derechos de las nacionalidades indígenas en el Ecuador.
[5] La Constitución Política establece en su artículo 84, De las Garantías de los Pueblos Indígenas y Afroecuatorianos, que “El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas, de conformidad con esta Constitución y la ley, el: 1) Conservar la propiedad imprescriptible de las tierras comunitarias, que serán inalienables, inembargables e indivisibles, salvo la facultad del Estado para declara su utilidad pública. Estas tierras están exentas del pago del impuesto predial; 2) Mantener la posesión ancestral de las tierras comunitarias y a obtener su adjudicación gratuita, conforme a la ley.”
[6] María Fernanda Espinosa, Presentación: Pueblos Indígenas y Áreas Protegidas, UICN.
[7] Ibid.
[8] “En una superficie significativa del Ecuador, son territorios indígenas aquellos en los cuales se encuentran importantes ecosistemas o muestras de diversidad biológica, y somos las comunidades indígenas, afroecuatorianas y locales las que tenemos nuestras propias lógicas y formas de manejo. Gracias a nuestras gestiones para la protección y a nuestras acciones de resistencia, el Ecuador se encuentra entre los países megadiversos del planeta. Nuestras propuestas de gestión ambiental además siempre parten de las demandas de autonomía y respeto a nuestra capacidad de manejo territorial.”
[9] Ver los mecanismos analizados en las matrices adjuntas en formato digital.
[10] Corral e Hidalgo (2006).
[11] Falconí (2006).
11 Falconí (2006).